财税改革：公共财政在路上

1978年，十一届三中全会拉开改革开放的序幕。弹指35年，被赋予重要改革期待的十八届三中全会即将接棒。十八大后，履新总书记的习近平将离京调研的首站选在改革先锋省份广东，并在那里对改革提出希望，“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”。惟有了解改革从哪里起步，方可明白改革要向何处去。为此，我们撷取了财税、金融、国企、城镇化等改革史的重大片段，以期重新凝结改革的共识，重新凝聚改革的勇气。

分灶吃饭第一枪

八十年代的“小国务院”、颇似几分唐宋枢密院的国家经济体制改革委员会（“体改委”）在1982年成立。直到1998年，改革的大政方针都不能逾越体改委。

几年之后，当楼继伟、周小川、郭树清这样为市场经济所吸引的弱冠青年走进体改委的大门，我们便可知道，八十年代的改革虽没有九十年代那样瞩目，却储备了人才，储备了思想，储备了成长。30年后，楼继伟成为中华人民共和国第11任财政部部长，接力未完待续的财税改革。

“青山遮不住，毕竟东流去。”人心思变。改革大势，浩浩汤汤，在1978年，终冲破藩篱，奔腾而出。十一届三中全会做出把工作重心转到经济建设的决定。美国的《时代》周刊敏锐地捕捉到这一信息，将邓小平评为年度人物，因为他是“一个崭新中国的梦想者”。

不过，“文化大革命”结束后，摆在邓小平和中央政府面前的是濒临崩溃的国民经济和捉襟见肘的财政危机。危机倒逼改革，向来如此。只是这一次，剑尚未佩妥，出门已是江湖。

1949年以来，大计划导致了大财政，连中国人民银行都被并入财政部。高度集中的计划经济既遭到否定，高度集中的财政体制亦不得不改变。而财税改革拉开帷幕的背景是，农村改革和“双轨制”的价格改革已经展开。为保持经济的稳定和改革的进行，以及拨乱反正所要求的弥补历史欠账，国家财政的补贴支出大幅提高，与此同时因一系列放权让利导致财政收入减少，财政吃紧日甚。

破冰首先出现在“分灶吃饭”，不仅是中央和地方分灶吃饭，政府和企业也分灶吃饭。1980年前后，财政体制告别“统收统支”，全国大多数地区实行了“划分收支，分级包干”。国家对国有企业恢复了企业基金制度，试点利润留成。

1984年，在“小平您好”的十几天之后，十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，超越意识形态，确立商品经济。紧接着，新税制在全国范围推行，用缴税取代了原来的利润上缴（“利改税”），对国有企业破天荒开征了所得税。

但“利改税”很快碰壁，改革转向承包制。承包制强调向地方分权，但中央财政大权的“旁落”，造成了地方主义和“诸侯经济”，其结果是分割了市场，也不利于在全国普遍地建立起市场制度。

而国家与企业之间的“包税制”，则成为颇具中国特色的财税改革。当时，“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”农村联产承包责任制非常成功，以至于“包”字一度被认做是改革的真谛。中央和省市在搞财政承包，企业也要如法炮制。然而，承包制在释放企业活力的同时，也“激励”着企业把活力寄托在不同地方政府的税收优惠而不是提高生产率上，各地税收减免随意且泛滥，导致中央失去宏观调控能力。

八十年代初期的改革，多是依靠一些变通性政策或不成体系的政策来调动积极性，时间一长就会带来种种冲突和混乱。改革究竟要向何处去？建立起统筹全国的经济体制改革目标，就成为改革下一步的思考。一路逶迤到1987年的十三大，新的经济运行机制被定调为“国家调节市场，市场引导企业”，将“市场”从意识形态中解放出来，从而奠定了中国长程的制度构架。多年以后，即使改革遭遇低潮，邓小平依然斩钉截铁地说，“十三大报告，一个字都不能动”。

财税改革自然是八十年代改革的折射，急中生智多，长程设计少。承包制的失败，让分税制的复出成为可能。早在1987年，分税制思想就已提出，但是在“包”字占改革主导思想的八十年代，是没有条件去具体实施的。历史有时就是这样，你必须苦候一个错误的发生，然后才能利用这个错误，推动新的观念和想法为众人接受。

分税制的逆袭

1992年，宏观经济一改前两年的高度紧缩，出现通货膨胀趋势。摆在决策者面前的是一个十字路口的选择：要么回到过去，用计划控制价格；要么面向未来，用基于市场导向的工商税制和财政体制来控制需求。

在这一年1月，邓小平来到深圳，“特区姓社不姓资”。五个月后，时任总书记的江泽民拿定主意，来到万寿山脚下，在中央党校省部级干部进修班上说，“我倾向于使用"社会主义市场经济体制"这个提法”。

历史又回到了改革手中，财税改革一马当先。

“青山欲共高人语，联翩万马来无数。”邓小平1992年的南方讲话以及隔年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，点燃自上而下的改革热情。

财税改革上行承接国家宏观运行，中行事关市场资源配置，下行对接公民基本权利，成为彼时五大改革的中心环节。当是时，财政承包，或者财政包干，产生了道德风险，地方政府有着隐瞒财税收入的强烈动机，将预算内收入转移到预算外和制度外，“诸侯经济”削弱了中央对于宏观经济的控制力。中央财政收入占GDP和全国财政收入的比重自1980年到1992年持续“双降”，分别从29%和40%下降到12%和15%。中央若没有财力协调地方政府行为，改革方案则出不了中南海。

1993年4月，中央政治局常委会正式批准了分税制的基本思路，并决定朱镕基负责几项重大改革方案的领导工作。两年前的1991年，朱镕基进京，履新副总理。

分税制定于1994年1月1日推出。从1993年9月起，朱镕基亲自带领中央财政、税务、经贸等有关部门的人员，深入到17个省市区，一个地方一个地方做工作。事后朱镕基半开玩笑地说，“那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施。总算谈下来了，我自己则掉了五斤肉”。

根据时任财政部长刘仲藜的回忆，在1993年起草分税制改革方案时，财政部提出的方案是分两步走，而国务院决定不要分两步走，要一步到位。《朱镕基讲话实录》披露，为了在全国建立起分税制，朱镕基致信江泽民及其他常委，建议中央向地方做两个让步。

在分税制刚实施的那段时间，刘仲藜用了四个字形容自己的心情：如履薄冰。他担忧造成通货膨胀、企业生产下滑及税款收缴不力。他在财政部党组会议上说，如果出现其中一个问题，他这个部长就准备牺牲。事后证明，刘仲藜没有牺牲。当年1月的税收快报出来，同比增长61%。到年底时，实现18%的增长。时国务院总理李鹏在一次会上讲，“政策的威力真不小”。

分税制为改革开道，从而使适度从紧财政政策得以控制住经济过热和通货膨胀，在1996年实现软着陆。如果没有分税制，中央财力薄弱，则极难驾驭当时已发轫的通货膨胀，通货膨胀无法驾驭，就谈不上改革成功的可能，这也是为什么1987-1988年“价格闯关”失败的原因。没有一个改革是在通货膨胀背景下取得成功的。

分税制的历史作用在于，在中国这样一个单一制的国家，提高中央政府的财政地位，就能够理顺改革的制度激励。中央掌握了财政的主动权，以增值税保证了地方政府将重点放在发展经济上，通过税收返还,或对地方政府绩效予以褒奖，或对因改革造成利益损失的地方进行补偿。

时势造英雄，时势也造政策、法律和制度。分税制推动了改革，理顺了改革的税收激励，但剑向来都是双刃，财力向中央倾斜之后，财力事权不匹配的问题日渐浮现。地方政府用45%左右的预算承担着75%的事务，省级以下的分权基本没有建立起来，于是跑部钱进、土地财政、乱收费、地方债等问题逐渐成为显性话题。

公共财政在路上

因《世界是平的》而声名大噪的托马斯·弗里德曼在北京奥运会后说道，“你只有去中国，才能看到未来”。两年后的2010年，中国超过日本，成为世界第二大经济体。

入世之后，中国的发展一马平川，一跃千里。盛世难改革。分税制运行近二十载，像个毛坯房，精装修尚温吞。中央和地方的事权划分仍模糊。我们不能用今天去否定昨天，但也不能轻易就放松对明天的憧憬。

“我见青山多妩媚，料青山见我应如是。”1998年，政府正式提出建立“公共财政”。财政要摒弃大包大揽思维，要着眼于公共性、公平性和公益性。公共财政和服务型政府的共识，无论是庙堂还是江湖，均已无异议。恋爱既成，结婚自盼着水到渠成。

这是我们财税体制改革的“惊险一跳”。但公共财政知易行难，而且斜刺里杀出一个土地财政，既让公共财政更加必要，同时也让其更加困难。

土地财政最早是从香港学过来的，成为地方政府的预算外收入，又称第二财政。1.0版本的以政府投资为主要特点的城镇化催生了土地财政的盛宴，但土地资源是稀缺的，过去十几年的大肆招拍挂，导致继任者愈来愈无地可卖。土地财政不可持续且在一些地方“与民争利”，所有人都心知肚明。

作为政策设计，房产税被赋予了土地财政接班人的角色，被寄希望于成为地方政府的大宗稳定税源。2011年，重庆和上海启动房产税试点改革。房产税像是只随时落地的靴子，但围绕是否公正和如何公正的争议，从未散去。

改革仍在砥砺前行，只是不再有“大家伙”出来。2002年，改革国库管理制度，被OECD称为“财政革命”。2005年，《农业税条例》废止，2000年的“皇粮国税”走进历史。2008年，内外资企业的所得税合并，取消“超国民待遇”。个税免征额在2005年、2008年和2011年三次上调，从800元调至3500元。

随着适应市场经济的财政体制初步勾勒出来，财政宏观调控也进入新的发展阶段，特别是1997年亚洲金融危机之后。中国政府采取了市场经济条件下政府调控经济的通常做法，即积极财政政策，“有形之手”愈发强势。

2012年，全国财政收入达到11.72万亿元，占GDP比重攀至22.5%，公众税负的“痛感”复苏。由此倒逼政府公开预决算和“三公”支出，并开始进一步讨论公共财政。与此同时，土地财政、房地产调控困局等顽疾日益显现出当前财政体制的缺陷,也倒逼政府进一步完善财税运行体制。

娜拉出走是容易的，但娜拉出走之后，才是生活的开始。我们告别了计划财政，也于上世纪末提出“公共财政”，但迄今公共财政仍在路上。

改革千头万绪，对于决策者而言，重在抓住两条线，一条是制度激励，一条是市场说话。前者，放权让利是激励，承包是激励，产权也是激励，所有这些都要形成一种制度安排。没有激励，穷亦不思变。承包激励了农民，产权激励了企业，分税制激励了地方政府；后者，市场能够做的，统统交给市场；政府努力不逾界。公共财政的设计，概不例外。

问路未来十年

公共财政能否加速

公共财政的历史使命，就在于支持、促进市场经济体制的形成和发展。凡有市场经济，必有公共财政。公共财政的“深水区”是预算民主，是将征税权放进立法笼子里。十八届三中全会以及未来十年，在这个“深水区”里，我们蹚水的步伐能否加速？

人大能否控制住政府的钱袋子？

财政并不只是经济问题，首先是政治问题和法律问题。正如市场经济首先是法治经济。

目前中国最重要的改革，是政府内部权力制衡问题。政府的财政收支不透明以及财权不受实质性约束，必然导致政府官员中出现腐败和寻租。因此，预算民主至为关键，必须做实人大对政府全口径预算的监督审查制度，人大对于政府收入的开源要做到讨价还价，对于政府支出的取向要做到锱铢必较。

人大对预算获得更多话语权，体现着公民纳税人的参与机制。人大和政府在预算方面的博弈，就应该如经济学上著名的“两个小孩分蛋糕理论”：最公平的分蛋糕方法就是，一个先切，另一个先拿。

我国预算体制最为人诟病的地方，就是政府收入并未完全纳入预算之中，尤其是地方政府收入，甚至一半以上都来自预算外，乃至制度外。这些收入来源不清，支出随意，监管不严，当前财政的种种问题，如地方债、影子银行，与财政体制本身是脱不了干系的。

经济学家也在建议，提高人大财经委的赋权作用，建立健全国家的审计督察制度，比如将审计署升格“审计院”，形成“一府三院”；强化财政部独立财权和完善央行单一国库账户制度。

新《预算法》何时出炉？

《预算法》可谓财政法中的基本法，与公众生活及民众权利直接相关，也被称为“经济宪法”。

现行《预算法》施行于1995年，修订工作提出最早可以追溯到2003年的十六届三中全会，当时中央首次提出了政府的全口径预算问题。2012年7月6日，《预算法修正案（草案）》二次审议稿向社会公开征求意见，一个月内就收到33万条，参与人数高达19万人之多，反映出公民纳税人对于预算民主的参与渴望。

十年《预算法》修订，迟迟不能成型。盖因如果不做大幅度的修改，改的意义就不大，也会让社会各界失望；如果大幅修改，相关中央部委以及地方政府又接受不了。

《预算法》的革故鼎新，难度是不言而喻的。这是政府革自己的命，是货真价实的壮士断腕。现行的《预算法》，着眼于政府的工具角色，是方便政府管理社会经济，而期待中的新《预算法》，则是基于公共财政和预算民主的诉求，要通过立法来规范政府的财政收支行为，以法律来界定政府与市场的边界，遂乘势成就法治政府。正是这样一个思维和观念的转型，以及比触及灵魂还难的触动利益，使得新《预算法》仍在分娩的阵痛期。

继续在讨论、酝酿之中的新《预算法》，可能将自己的时间表调到了11月后，届时十八届三中全会定下改革基调，阻力或许会有所减小。

央地的事权划分能否清晰？

分税制的改革仍处于自己的初级阶段，以至于分了钱，没分权。这导致中央和地方的事权重复交叉低效率。财权和事权如何匹配，分税制如果不能解决这个问题，就难以摆脱“分钱制”的质疑。

另一个问题，省级以下的分税制几近无解。中国的“地方”概念包括省市县乡四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，在20个左右的税种中实行五级“分税”，不啻于在5个鸡蛋上跳舞。因而省以下迟迟未能迈进分税制的大门。

分税制难以一竿子插到底，这是我们必须面对的现实。因此，省级以下的财力如何划分，就不能“一刀切”，而只能是“因省制宜”了。

因此，对于分税制最为重要的事情是，中央和地方的事权要有一个明晰的划分。而随着“营改增”试点在全国铺开，中央与地方的财权与事权重新划分势在必行，因为营业税拿走之后，地方就没什么拿得出手的税了。