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五级政府性债务审计需90天完成


        经过2-3天审计署的电视电话培训,对中央至乡镇五级政府性债务的全面审计揭开序幕。多位参加培训的人士向记者证实,此次审计范围首次包含中央、省、市、县、乡镇五级政府性债务;多数地区要在90天内完成主要工作。

  考虑到数据汇总所需时间,这项审计仍可能在10月前提交国务院。较之2011年耗时3个月完成的地方政府性债务审计不仅增加乡镇和中央两级,在工作方案中还重点强调要各地摸清家底,了解债务结构,对存在的债务风险进行认真分析。

  在审计组织方面,各地方安排不一,部分本级会采用在专家和上级部门监督下的“同级审计”,其他地区仍采用过去“上审下”或“交叉审计”的方式。与过去一样,要求每一笔债务核实到单位和责任人。参与培训的人士认为,此轮审计任务时间更为紧凑。

  7月28日,审计署官方网站发布消息称:根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本报记者获悉,自上周五开始,各地审计系统都已接受视频培训。本周二、周三审计署地方特派办就将入驻省级和单列市级政府,开始着手具体工作。多个省级政府也将在8月1日前确定各自工作进度安排。

  在审计重点和对象方面,地方政府性债务中增速较快的“其他单位和个人”借款对政府和平台债务结构的影响,较之2011年更为显要。这类比银行信贷更难以对账定性的“新举债行为”,已经通过信托、PE甚至P2P平台向各类金融市场扩散信用和风险。(详见本报7月23日5-8版《债袭区县》)

  早有安排

  7月28日,当审计署在其官方网站上公布这一消息时,外界颇为关注。从公开消息来看,审计署在全国审计系统内,早已做过动员。

  7月15日下午,江苏省宿迁市泗阳县审计局召开会议,提前备战政府性债务审计工作。根据审计署办公厅出具的《关于准备开展全国政府性债务审计的通知》,泗阳县审计局局长要求全体审计人员进入“临战”状态,人人做好参加政府性债务审计思想准备。

  因为事关“政府性债务审计大局”,审计局近期的各项工作,被要求确保在7月30日前完成:如政府预算执行报告要求在7月20日前完成,经济责任审计要求在25日前完成,县委交办的3个项目在30日前完成。

  7月下旬,大连市审计局也开始部署相关工作。该局第一时间将相关要求,下达县区审计机关,未来市级县级审计工作人员,将由市局统一调配。该局要求,在7月20日前,全部完成现有工作,并按照审计署的统一部署,推迟干部休假时间。

  据本报记者了解,18个审计署驻地方特派员办事处,将负责审计相关省级政府、省会城市和计划单列市相关机构的财务状况。如驻上海特派办,将负责审计上海市、浙江省、杭州市和宁波市的情况。

  2011年全国地方三级政府的债务摸底行动,动用人员达4万人。此次审计活动,扩展到五级政府,将包括中央政府和乡镇级政府,工作量之大可见一斑。

  审计重点

  此次政府性债务审计对象、内容及审计重点等详细情况尚未对外界公布。“能公布的我们已经都公布了,其他具体的情况暂不方便对外透露。”审计署新闻处人士29日对本报记者称。

  下沉到基层政府和着眼增量债务,将成为此轮重点。此前,审计署公布过就地方政府性债务的两轮审计:2011年是针对1979年至2010年末全国省、市、县三级政府存量债务的审计,并宣布政府性债务审计常规化。2013年6月公开了对36个省、市、区本级政府的审计。在低利率的债券融资增长迅速的情况下,较高利率且不易监管的“向其他单位和个人借款”仍增长约125.26%,可称为“新举债行为”。

  本次审计将更侧重2011年以来产生的政府性债务情况。新的融资方式将考验审计人员。审计署审计长刘家义6月27日在全国人大常委会指出,一些地方政府通过信托、BT(建设-移交)和违规集资等方式变相融资的现象突出。

  此前的审计抽查发现,2011年至2012年36个地方政府本级通过信托等渠道融资合计2180.87亿元,占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

  融资平台仍然是审计地方政府性债务的主要对象。截至2010年底,地方性政府债务余额为10.71万元,其中融资平台公司债务额为4.97亿元,占比46.38%。2013年6月的抽样债务结构中,融资平台的债务余额占比45.67%。

  虽然结构并未变化,融资平台的债务余额可能已较2011年公布的数据增长一倍以上。根据银监会披露的数据,截至今年一季度末,融资平台的贷款余额为9.59万亿;中国信托业协会的数据显示,同期基础产业信托余额达到2.1万亿,其中政信合作业务为0.65万亿;本报记者根据同花顺iFinD数据库统计显示,截至今年一季度末,城投债未到期债券余额为2.68万亿,三者合计最少为12.92万亿,至多为14.37万亿元。

  作为牵头管理地方政府性债务的财政部门,也在管理融资平台上遇到困难。本报记者采访的财政系统人士指出,地方融资平台行政级别一般较高,很多与财政部门平级,直接听命于地方政府主要领导,没有按一般预算程序管理其资产负债项目。也有接近地方财政人士表示,地方融资平台往往跟财政部门同级,一些材料他们只需向财政部门通报,有些甚至不通报。融资平台若失控,地方政府领导不管,财政部门怎么会管呢?

  此外,审计署针对36个地方政府的审计报告显示,部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。一些平台以“退出平台”为契机,脱离了较为严格政府监管。

  相比之下,上述财政官员表示,中央转贷地方的(地方政府债券等)债务,都是纳入预算管理,风险可控。

  然而,受到银行监管部门对平台类贷款“降旧控新”的限制,且企业公司债券发行主体仍要求较高,区县一级政府更多只能祭起“新举债行为”,这些新型债务的偿还也对各地招商引资和土地储备造成更大压力。

  本报记者统计显示,仅2012年下半年以来,江苏、浙江、重庆、成都、天津等地的区县平台集中发行了数百亿的政信信托和基建私募基金。许多地区存续的融资额已超过其土地出让净收益,而这类产品的收益率则远高于同期贷款利率,大都在10%左右。在典型区县的债务结构中,通过信托等新举债行为融资的占比最高达44.43%。

  此外,参与培训的人士还透露,工作方案还要求审计人员就“政府负有偿还责任的债务”,“政府负有担保责任的债务”和“其他(关联企事业单位)相关债务”进行更准确的分类。这也与运用信托、基金等方式融资后政府将债务名义责任转移的可能性增大有关。

  风险预警还是中期利好?

  此次对政府性债务审计的时点距离审计署刚刚公布36个地方政府债务审计的结果刚刚过去四十余天,这也让市场人士对此次政府性债务的全面审计有诸多猜测。

  两年来,地方政府债务规模和风险一直有很大的争议。中国政府性债务规模问题,被外界反复讨论,有说15万亿-18万亿,有说20万亿以上,当然还有更多更高的。

  此前,本报记者接触的财政系统人士担忧,地方债问题被过度放大,成为做空中国经济的工具。

  国务院在该领域一直政策不断。在增量控制方面,除对银行平台贷款和信托政信类合作规模有过规模控制外,2012年四季度以来,财政部和各金融市场主管部门已经在企业债发行、银行理财产品风险管理和公益性项目融资方面打出组合拳。

  在债务动态管理方面,2012年财政部牵头建设的地方政府性债务管理系统已经上线。该系统即已接通乡镇一级数据,各地虽然填报情况不同,但都已纳入工作范畴。但是,在地方政府本级仍然缺少刚性监督。

  因此,市场并未因上述措施减少对地方债务问题的关注。较有代表性的观点是,在新增的社会融资额创造利润减少的情况下,新增资金仍流向融资平台、房地产等领域,极容易出现金融资源和债务期限的错配。

  一位东部沿海省份财政系统官员则认为,两年前的审计,更多是针对审计发现的问题进行整改,并未出台全国性的政策规范。未来中央政府应该出台债务管理方面更具体管理办法。同时,《预算法》修订能否增强同级人大对政府性债务的监督也值得关注。

  此次审计署扩大审计范围,市场人士估计主要目的是为了更全面准确地掌握政府的债务状况,中长期也可能是利好。

  “一旦风险得到清查,不仅能够减少各种估算的干扰,而且有助于政府针对性地对风险进行隔离、消化并且有助于未来对风险的控制和处理达成一致意见,”银河证券的一份研报指出。

  由于审计部门并不是国家的宏观决策部门,政府性债务更多的是摸底,并不说明具体的政策意图,但是审计结构往往是国家相关部门的决策依据。如果本轮审计按预期在10月以前基本完成,无疑也将成为中央全会的决策依据。

  在审计署发布对政府性债务进行审计的同时,金融市场会如何吸收这一信息,需要“借新还旧”的政府如何融资,将会引发又一轮关注。已有媒体报道,监管部门对信托公司进行窗口指导,多家信托公司的政信合作项目已被暂时叫停。

  根结在于财政体制?

  中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇表示,我国政府债务总体规模是多少,并不那么重要。关键在于各类一般、专项转移支付较多,地方政府的自主责任意识淡薄,总想着有中央兜底。这样一种不考虑后果的机制,才是最大的风险来源。

  地方政府也呼吁多时,中央将财权财力不断上揽,却将事权、支出责任下沉给地方政府。这迫使地方政府去负债,去融资。

  西南财经大学教授周克清表示,说地方政府缺钱,是一个伪命题。因为地方政府永远缺钱的,他们永远希望有更多的钱,去进行经济建设,做大政绩。

  财政部财政科学研究所副所长王朝才指出,财政部希望能将融资平台纳入财政统一管理,但融资平台的问题没那么简单。地方政府利用自有资产,去银行借贷,发展地方公共事业,在地方实践中有成功的案例,也不能全盘否定。

  前述财政系统官员表示,地方政府官员会有各种考核,免不了进行“攀比”。官员总归想建立自己的政绩,有些是真心替老百姓办事,但也有一些是形象工程。

  责任机制的缺失,也是重要的一方面。上述财政官员表示,现在没有追责,欠下的钱,留下的烂摊子,没有人来承担责任。

  业内专家表示,审计署对财政部、审计署本身的审计,都查出一大堆问题。这些问题,每年都差不多,一直在重复,却少见公开任何人为此负责。

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更新时间2022-03-13 11:19:47【至顶部↑】
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