11月28日，《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》正式下发。《意见》称，自2012年以来，受市场需求下降、煤炭工业转型升级滞后以及税费负担与历史包袱较重等因素影响，煤炭行业出现结构性产能过剩、价格下跌、企业亏损等问题，运行困难加大。为促进煤炭行业平稳运行和持续健康发展，国办提出坚决遏制煤炭产量无序增长、切实减轻煤炭企业税费负担、加强煤炭进出口环节管理、提高煤炭企业生产经营水平，以及营造煤炭企业良好发展环境等五条意见。

值得注意的是，《意见》首次提出：“坚决取缔”各种乱收费、乱集资、乱摊派，并明确“2013年年底前，财政部、发改委要对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿”。

首提两部委年底前须“清费”

涉煤税费负担较重一直是困扰煤炭行业发展的突出问题，国家发改委、国家能源局有关负责人日前表示，煤企对此反映强烈。

中国煤炭工业协会最新数据显示，目前涉及我国煤炭产业的国家税收有16项，行政性收费31项，后者包括资源类5项、环境类11项、经济建设类3项、行政管理类5项，企业发展类1项和社会保障类6项。煤炭产业税费负担水平在35%左右，个别地区甚至更高，其中税收负担为21.03%，是全国工业行业平均税负水平的2—3倍。

国家发改委、国家能源局有关负责人指出，经核查，煤炭企业缴纳的各种税费中，除了依法依规征收的税金、政府性基金和行政事业性收费外，部分地方政府违反涉企收费有关规定的收费项目占了相当一部分比重。

比如多地取而不缔的煤炭价格调节基金，高峰时遍及16个省（区、市）。“无论怎么呼吁，哪怕企业遇到了罕见的困难局面，”贵州盘江投资控股集团一位负责人在今年上半年煤炭经济运行分析座谈会上称，“现在还在征收。”

以贵州为例，从2011年1月1日起，贵州省属煤企需缴纳30元至70元不等的吨煤价调基金。因本地供应紧张，从2011年10月1日起，该价调基金升级为每吨50元至吨煤售价10%的从价计征标准，同时执行“内外有别”：对出省原煤、洗混煤二次征收，每吨加收200元。但进入2012年下半年不久，全国煤市急转直下，该省价调基金又变更为：从2013年8月24日起，按每吨10元从量计征。

由此可见，地方煤炭价调基金征收存在很大的随意性。煤市恶变以来，下调并非贵州一家之举，各产煤大省皆步步紧趋。从2013年9月1日起至12月31日，内蒙古除无烟煤外，不同品质的煤炭，该基金降至4元/吨至12元/吨不等，并暂停收取煤炭矿产资源补偿费自治区留成部分和煤矿维简费。更有甚者，如山西、陕西、重庆等地，此前已出台缓征价调基金等措施，然而，开征该基金的大部分地区并没有明确是否取消。

事实上，2011年11月，国家发改委2011年第30号公告已提出清理煤企不合理税费，相关地方政府“必须在2011年12月31日前”自行取消。2012年12月，国办发〔2012〕57号文件再次强调“进一步清理不合理收费”，但是各地官方鲜有实际行动。

一位全程参与《意见》起草的人士向本报记者表示，此次对清理涉煤不合理收费力度大、措施也较为得力。一是使用了“坚决取缔”的表述；二是把握时机好，以资源税征收“从量改从价”的契机调动地方的“清费”积极性；三是明确了“先清费后立税”原则，有利于工作的顺利进行；四是明确了时间表；五是明确“财政部、发改委抓紧组织落实有关工作，并向国务院作出汇报”，这将促进解决企业税费负担重的问题。

未明部分原则性规定如何“落地”

上述起草人士认为，《意见》部分内容还仅是原则性的规定，后续细化措施必须跟上，以保证政策落到实处。如在减负方面，资源税改革与清费立税如何进行，怎样界定不合理收费，如何处理地方财政收入缺口问题？

依据国家发改委2011年第30号公告，除国务院批准设立的矿产资源补偿费、煤炭可持续发展基金，以及依法设立的对煤炭征收的价格调节基金外，凡属省级以下地方人民政府越权或擅自设立的附加在煤炭上征收的所有基金和收费项目皆应在当年年底取消。这就意味着煤企呼吁取消声音颇高的各省（区、市）出台的煤炭价调基金并不属于“不合理收费”，但该基金中限制市场流通的收费又显然“不合理”。

一言以蔽之，所谓“不合理收费”，实质上就是“不合法收费”——根本要害在于其没有法律依据。中国煤炭经济研究会秘书长赵家廉向本报记者表示，“这个一定要在制度上界定清楚，否则‘不合理收费’会像韭菜那样，割了一茬又长出一茬。”

记者注意到，内蒙古财政厅早在今年6月已提出，今明两年国家要实行资源税从价征收改革，按照征求意见方案，矿产资源补偿费将并入煤炭资源税，地方开征的相关基金和收费要全部取消，改革将对自治区财力产生较大影响。因此要求各地做好摸底测算等工作，提出合理化建议，积极维护自治区的既得利益。

11月25日，贵州省也提出煤炭资源税从价计征改革在清理收费上的建议，要求分市县核实涉煤收费情况，作为下一步核定收支基数和办理既得利益财力划转的依据。

此外，前述参与起草的人士还表示，《意见》落实涉及国家有关部门、地方政府，甚至是社区等多个主体，多种利益主体相互交织，真正落地还需要一个过程，有的措施完全落地还有较大的难度。

今年5月，在加强煤炭进出口环节管理上，国家能源局曾公布《商品煤质量管理暂行办法（征求意见稿）》，若《办法》实施将影响褐煤进口量6000 万吨左右，但因遭遇电力企业和部分煤炭企业反对至今未能出台。

据悉，在《意见》起草过程中，在加强进口煤监管和质量控制方面，中国煤炭工业协会曾建议：一是严格进口煤质量标准，鼓励优质煤炭资源进口，限制低质煤进口，禁止高硫、高灰和含有有害物质煤进口。按照国际贸易规则，同步限制国内硫大于3%、灰分大于40%的煤炭资源开采和使用。二是规范进口煤企业行为，确定进口煤定点港口。三是研究煤炭进出口关税政策，取消零关税，鼓励向台湾煤炭出口。四是将褐煤纳入商品法检目录，恢复褐煤进口关税。

可以看出，除褐煤进口自8月30日起由零关税上调到3%的最惠国税率已经落实，其他上述建议并未完全采纳。对此，山西汾渭能源首席分析师卢纲向本报记者分析称，或因硫大于3%、灰分大于40%的标准基本不对煤炭进口构成“门槛”，鼓励对台煤炭出口也难以缓解国内煤炭产能过剩。根据海关总署数据，2012年我国动力煤出口台湾119万吨，不足当年煤炭出口量15%.

“如果取消10%的煤炭出口关税，可增加日韩这两个中国煤炭出口最主要市场的份额，倒是有利于消化产能，对国内煤价形成支撑。”卢纲预测说：“若无其他意外因素，2014年5500大卡动力煤每吨价格将跌破500元。”